中央强调低效用地再开发，这个城市八成建设用地来自“减量化”

  作为盘活存量土地的重要手段，推动实施城镇低效用地再开发，再次被强调。

  近日印发的《中共中央、国务院发布关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策，推动实施城镇低效用地再开发，在符合国土空间规划前提下，推动土地复合开发利用、用途合理转换。

  新增建设用地持续收紧

  盘活存量土地的探索，此前早已开展。2013年，原国土资源部就印发了《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》，确定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西十省（区、市）开展试点，推进城镇低效用地再开发利用，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变。

  2016年11月，原国土资源部又印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，提出了一系列盘活城镇低效用地的激励政策以及相关工作要求。

  从地方实践来看，上海在2013年，于全国率先提出建设用地“减量化”的目标，确定2035年上海市3200平方公里的规划建设用地“终极规模”。

  广东省在2008年开始推动“三旧改造”工作盘活存量低效用地，2018年又开始对地方新增建设用地指标实行不饱和供应，对珠三角地市不再下达普通用地指标，要求必须通过“三旧”改造来获取新增建设用地指标奖励。

  近日，山东省政府办公厅印发了《关于推进城镇低效用地再开发的意见》。在5月12日的新闻发布会上，山东省自然资源厅一级巡视员王桂鹏说，从全国大的用地趋势看，今后一个时期，土地供需矛盾和环境承载力约束将进一步加剧，新增建设用地持续收紧的态势不会改变。

  根据国家统计局统计公报，2019年全国国有建设用地供应总量62.4万公顷，比上年下降3.6%。

  《国土资源“十三五”规划纲要》也提出，“十三五”期间，我国建设用地总量得到有效控制，单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%，存量建设用地挖潜力度进一步加大。

  具体到山东，王桂鹏说，“十三五”期间，国家下达山东省新增建设用地计划指标逐年减少，2019与2016年相比，新增建设用地计划指标减少6.84万亩。

  在此背景下，以增量扩张为主的土地利用方式难以持续，因此，推动实施城镇低效用地再开发，盘活存量建设用地，成为解决发展空间矛盾的必由之路。

  根据《山东省土地整治规划(2016-2020年)》，山东全省目前城镇建设用地可挖潜现实潜力达153.8万亩，占全省城镇工矿用地总面积的11%。

  王桂鹏说，城镇低效用地再开发，不仅有利于推进节约集约用地、缓解土地供需矛盾，而且在优化用地结构布局、推动产业转型升级、促进城镇更新改造等方面都能发挥积极作用。

  上海八成建设用地来自减量化

  5月15日，上海市发布《关于加快特色产业园区建设 促进产业投资的若干政策措施》，提出建设26个特色产业园区，总规划面积约108平方公里，可供优质产业用地超过25平方公里。

  在土地资源紧缺的上海，是如何确保“好项目不缺地、好产业不缺空间”的？

  上海市规划与自然资源局有关人士告诉记者，上海的土地产出并不均衡，尤其郊区还有许多低效土地，“上海率先由增量发展转入存量发展阶段，把低效土地腾挪出来，这个空间还是很大的。”

  统计显示，2012年以来，上海建设用地的地均GDP年均增长5.5%，2018年达到10.35亿元/平方公里。其中，产业园区单位土地产值提高到了74.5亿元/平方公里左右。

  虽然总体经济产出水平较高，但其中差异不小：2018年，上海市国家级园区工业用地地均产出水平约417亿元/平方公里，接近全国国家级园区平均水平的3倍；市级园区地均产出水平约为109亿元/平方公里，仅为国家级园区的1/4；绩效排名后1/3的46个园区，工业用地约129平方公里，地均产值仅22亿元/平方公里。也就是说，这46个园区的地均产值，只是上海国家级园区的1/20。

  上海的策略是，推动建设用地计划安排从“以增量为主”转变为“以流量为主”。

  所谓“流量”，是与极有限的净增建设用地相对应，指依靠减量化和低效盘活产生的建设用地。

  面对资源紧约束的客观现实，早在2014年5月，上海就明确了“五量调控”（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）的土地管理思路，将2020年的规划建设用地规模——3226平方公里锁定为未来建设用地的“终极规模”。“上海2035”总规又进一步将这一规模调减到3200平方公里。

  总量锁定、增量递减的同时，存量优化、流量增效、质量提高也在推进。

  与建设用地负增长的减量化目标相匹配，上海分别在2015年~2017年、2018年~2020年，启动了2轮减量化三年行动计划。

  同时，按照“以减定增”的原则，上海区级项目所需的用地指标与减量化工作挂钩。具体来说，就是各区将规划建设区外的现状低效建设用地进行拆除复垦，使之恢复为农业生产和生态功能，腾挪出来的土地指标用于规划建设区内的新增建设项目落地。

  数据显示，2015年~2017年的第一轮减量化三年行动中，上海实现低效建设用地减量化22.7平方公里。

  自2018年开始的第二轮减量化三年行动，减量化力度进一步加大。2018年上海完成减量化15.2平方公里，2019年完成15.25平方公里，均超额完成了预期目标。

  减量化的持续推进，也使得上海的每年的建设用地计划有了更多空间。

  2015年~2017年，上海年均使用净增空间规模16平方公里、低效建设用地减量化腾挪空间4平方公里。

  而到了2018、2019年，上海全市使用建设用地计划总量分别为21、22平方公里，其中来自减量化腾挪的空间均为17平方公里，来自净增空间的分别只有4、5平方公里。

  也就是说，减量化空间占上海每年使用建设用地计划总量的比重，已经从2015~2017年的20%，提升到了2018~2019年的80%左右。

  低效建设用地的减量化，在助力上海坚守3200平方公里建设用地规模底线的同时，也为上海持续引进好项目提供了有力支撑。

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