土地要素市场化改革降低城镇化成本

来源：智能家居时间：2020-04-16 09:26

来源：每日经济新闻

每经特约评论员李宇嘉

　　近日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，提出完善要素价格形成机制和市场运行机制。推进要素市场化改革，优化现有生产要素配置和组合，提高生产要素利用水平，促进全要素生产率提高，这是我国供给侧改革的突破口。当前，应对疫情和推动经济高质量发展，供给和需求两侧都应发力，但重要的是改善供给结构，创造适应新需求的有效供给。

　　推进城镇化也好，优化重大生产力布局也好，作为基础性的生产要素，土地在我国经济社会发展中发挥着重要作用。上述意见，对于土地要素市场化，提出多个方向：建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地；探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这些方面的市场化，都是为了降低土地要素的成本，增加大城市的用地规模，让土地供给侧，适应城镇化和高质量发展的需求侧的变化。

　　就在上述意见发布的同一天，国家发改委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，明确提出：常住人口300万以下城市，全面取消落户限制；鼓励有条件的Ⅰ型大城市（常住人口300万~500万）全面取消落户限制，超大特大城市取消郊区、新区落户限制；长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。上述城镇化的目标，意在让新市民、外来人口迅速落户就业地城市，推动包容性增长，打造内需增长引擎。

　　新市民、外来人口落户，对应着低成本的用地和空间需求。供给与需求对立统一，新的需求催生新的供给，这就需要建立健全城乡统一的建设用地市场，加快农村集体经营性建设用地入市。直接入市而不经过征收，有利于农民分享城市化红利，这也是对既有用地现状的确认（很多地块本身已卷入了城市化和工业化）和规范。发展农业产业化、生态农业、观光旅游、租赁住房等，这些入市方向是“开正门”，堵上了“小产权房”、城市淘汰落后产能复生的歪门。

　　2020年的城镇化任务提出，超大特大城市取消郊区、新区落户限制，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，这也需要加大集体土地入市的步伐，也是“人地”供需匹配的路径。特大城市郊区的集体土地较多，通过建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，既补充了宝贵的建设用地，提高超大特大城市的资源集聚能力和承载能力，还能坚持耕地保护、守住耕地红线，并通过复垦腾出建设用地指标的其他区域，分享超大特大城市的发展红利。

　　值得注意的是，集体建设用地入市，不能建设商品住房，但可以建设租赁住房，借助“租售同权”和公共服务均等化，以较低的成本，满足外来人口、新市民的住房需求、融入和扎根城市的需求，构建“先租后买”“租售并举”的住房新制度。产业用地市场化配置改革，这是此次土地要素市场化改革的一大亮点，长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）、混合产业用地等探索，都是为了适应新兴产业用地支付能力低，用地空间小和周期短的现状。

　　此次意见还出，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。现在，大城市存量用地很多，一般多为产业用地，很多掌握在国有工业企业手上。但是，由于产能过剩、产业转移、“退二进三”等，这些地块低效和闲置严重，但成本较低、区位优势突出。未来，如果能基于新一轮规划编制，特别是国土空间规划、“十四五”规划，完善区域规划和公共服务配套，能够把这部分存量地块盘活，不管是降低产业用地成本，还是解决大城市住宅用地短缺的问题，都具有供给侧放量的意义。

　　（作者为广东省住房政策研究中心首席研究员）